Филиппова Е.И. Доклад "Миграции и перепись в Российской Федерации" на рабочей встрече "Russian Census Workshop", Brown University, Watson Institute, USA, March 2002

Миграции и перепись в Российской Федерации

Проблема:

Неполнота и недостоверность информации относительно масштабов и результатов миграционных процессов в постсоветский период.

Безусловно можно утверждать, что миграционное сальдо РФ за последний межпереписной период (с 1989 г.) является положительным, однако точные цифры, характеризующие величину миграционных потоков, отсутствуют, а экспертные оценки варьируют в очень широких пределах. Нет достоверной информации и о качественных характеристиках этих потоков (половозрастная структура, этнический состав, образовательный и квалификационный потенциал и пр.).

Причины:

Несовершенство текущего учета мигрантов.

В СССР текущим учетом занимались органы внутренних дел (милиция), на которые была возложена обязанность регистрации граждан по месту жительства ("прописка"). Гражданам предписывалось зарегистрироваться в милиции в трехдневный срок со дня прибытия из одной местности в другую (соответствующее извлечение из Положения о паспортной системе в СССР было напечатано на последней странице советского паспорта), и это требование в основном выполнялось. Одновременно с пропиской заполнялся листок статистического учета, который затем направлялся в органы статистики.

После распада СССР паспортный режим был существенно ослаблен, а с принятием в 1993 году закона "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" численность лиц, не извещающих соответствующие органы о своих перемещениях, многократно возросла. В то же время, в ряде субъектов федерации, наиболее привлекательных для мигрантов (в том числе в Москве и Санкт-Петербурге, а также областях и краях Юга России), de jure замененная уведомительной регистрацией прописка de facto сохранила разрешительный характер. Получить регистрацию по месту жительства в этих регионах чрезвычайно трудно, для этого недостаточно даже быть собственником жилого помещения. Результатом этого является значительный недоучет населения, т.к. даже те, кто хотел бы зарегистрироваться, зачастую не могут этого сделать. Такая нездоровая ситуация породила развитую структуру, оказывающую платные "услуги" по приобретению регистрации. В ее состав включены сотрудники паспортных столов, за определенное вознаграждение делающие в паспортах "клиентов" необходимые отметки. Объявления, предлагающие эти услуги, открыто публикуются в газетах. Регистрация по месту пребывания (т.е. временная) и по месту жительства (постоянная) осуществляется по фиктивным адресам. В одной квартире могут быть зарегистрированы несколько десятков, а то и сотен человек, которые реально живут совсем в других местах. Таким образом, приходится констатировать, что достоверность текущего учета мигрантов, осуществляемая органами внутренних дел, в последние годы существенно снизилась. Добавлю к этому, что регистрацию по месту жительства могут получить только граждане или резиденты РФ, а на лиц, регистрирующихся по месту пребывания, листки статистического учета не заполняются и, следовательно, сведения о них в статистические органы не поступают.

Помимо паспортных столов МВД, регистрацию мигрантов теперь осуществляют и иные органы, что не улучшает, а лишь осложняет ситуацию

С 1 июля 1992 г. в России проводится официальная регистрация вынужденных мигрантов из ближнего зарубежья. Вынужденные мигранты - это жертвы вооруженных конфликтов и этнократической политики новых независимых государств. Некоторая часть из них получила официальный статус (в соответствии с российским законодательством, существуют две категории: вынужденные переселенцы - этот статус получают лица, имеющие российское гражданство - и беженцы, не граждане России). Вплоть до марта 1993 г. лица, прибывавшие из регионов, где шли вооруженные конфликты (Абхазии, Азербайджана, Грузии, Молдавии, Таджикистана), получали удостоверения беженцев, хотя законодательного акта, регламентирующего этот статус, еще не существовало.

Численность "статусных" мигрантов достигла максимума в 1996 г. (1,2 млн. чел.) и затем стала снижаться в связи с истечением установленного законом пятилетнего срока действия статуса. К началу 2001 г. состояли на учете 810 тыс. чел. вынужденных мигрантов, в т. ч. беженцев - около 70 тыс. чел. По последним данным, вынужденных мигрантов осталось 770 тыс., в том числе беженцев – 22 тысячи человек.

Однако, по мнению специалистов, численность зарегистрированных (получивших статус) вынужденных мигрантов не отражает реальные масштабы процесса, поскольку политика наделения статусом носила и носит ограничительный характер. Официальная численность вынужденных переселенцев могла бы быть существенно выше (по данным наших исследований в 9 субъектах Российской Федерации, численность вынужденных de facto мигрантов соотносится с численностью официально зарегистрированных как 3/1), если бы, во-первых, их регистрация началась раньше и, во-вторых, вначале (до принятия законов "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах") не было жесткого территориального ограничения для предоставления искомого статуса. В результате прибывшие до весны 1993 года из целого ряда регионов оказались не учтенными миграционной службой, поскольку, несмотря на предусмотренную Законом возможность регистрации лиц, переселившихся до вступления его в силу, на практике добиться этого было практически невозможно.

Среди статусных мигрантов абсолютное большинство (около 80%) составляют русские, что отчасти отражает реальную картину (именно русские в первую очередь страдают от этнической дискриминации в новых независимых государствах), отчасти же является следствием этнически избирательного подхода к предоставлению статуса.

В настоящее время поток вынужденных мигрантов из государств СНГ, отвечающих критериям, сформулированным в законе “О вынужденных переселенцах”, имеет ярко выраженную тенденцию к снижению.

Одновременно происходит относительное увеличение доли потока миграции по социально-экономическим мотивам. Это объясняется тем, что темпы развития экономики и связанные с этим показатели уровня занятости, средней заработной платы в России выше, чем в большинстве постсоветских государств. Экономический кризис августа 1998 года несколько снизил интенсивность рассматриваемого миграционного потока, который к настоящему моменту стабилизировался (положительное миграционное сальдо России в обмене с государствами СНГ и Балтии установилось на уровне около 300 тыс. человек в год). Иммигрантов по социально-экономическим мотивам можно разделить на две категории: приезжающих "насовсем" и временно, на заработки (в числе последних выделяются сезонные мигранты, ежегодно приезжающие в Россию на летние месяцы и возвращающиеся домой на зиму). Эти категории подвижны: нередко приехавшие на заработки находят в России постоянное место жительства, а имевшие намерение остаться здесь навсегда возвращаются обратно, не сумев адаптироваться.

Среди экономических мигрантов велика доля азербайджанцев и армян (например, по данным МВД России, в 1998 г. только в Москве находились около 500 тысяч азербайджанцев; посольство Азербайджана тогда же называло вдвое большую цифру – 1 млн. чел.), украинцев, молдаван. В последнее время увеличивается и численность выходцев из среднеазиатских государств, в частности, из трудоизбыточного региона Ферганской долины.

Часть экономических мигрантов, считающих свое пребывание в России временным, оформляют разрешение на работу в соответствии с утвержденным в декабре 1993 г. положением "О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы", но многие этого не делают. Их правовой статус противоречив: пользуясь безвизовым режимом пересечения границы, сохраняющимся у России с большинством постсоветских государств, они легально въезжают в страну и находятся на ее территории, однако работать без специального разрешения как иностранные граждане не имеют права.

Оценить численность социально-экономических мигрантов очень сложно, поскольку значительная их часть не учитывается вовсе (лица, не имеющие официальной регистрации по месту жительства). Трудящихся-мигрантов регистрируют Отделы виз и разрешений (так же, как и паспортные столы, - структура в рамках МВД). Однако единицей учета в статистике этого органа является выданное разрешение на работу, а не субъект, которому это разрешение выдано. Поэтому, с одной стороны, в общее число попадают получающие разрешение повторно по истечении срока действия предыдущего, с другой – не учитываются члены семьи трудящегося-мигранта, даже прибывшие вместе с ним, если они не трудоустраиваются официально.

Таким образом, если говорить о мигрантах из бывших союзных республик, определение их численности затруднено тем, что одни (не имеющие ни статуса беженца или вынужденного переселенца, ни разрешения на работу, ни регистрации по месту жительства) не учитываются вообще, другие учитываются дважды: как вынужденные мигранты - миграционной службой или как трудящиеся мигранты – ОВИРом, а также как зарегистрированные по месту жительства - статистикой МВД.

Миграция из-за пределов бывшего СССР

На фоне центростремительных тенденций "собирания" населения с окраин бывшего Союза через прозрачные и необустроенные границы в Российскую Федерацию направился мощный поток мигрантов из азиатских и африканских стран с нестабильной экономической и политической обстановкой, а также из обладающего гигантским демографическим потенциалом Китая. Лишь крайне незначительная часть из этих мигрантов легализовалась в качестве беженцев (на 01.01.2000 - около 550 чел.) или лиц, ищущих убежища. По состоянию на 1 января 2000 г. на рассмотрении в территориальных отделениях ФМС России находились ходатайства 1074 человек; беженцами признаются не более 8-10% от общего числа подавших ходатайства. Процент признания беженцами на российской территории соответствует средним показателям европейских стран (2-10%).

Граждане стран "дальнего зарубежья" – в основном, Турции, Китая, бывшей СФРЮ - составляют значительную долю среди легально находящихся на территории России трудящихся-мигрантов.

Однако неизмеримо более велика численность нелегальных мигрантов, составляющая, по оценкам большинства экспертов, от 700 тысяч до полутора миллионов человек, а по мнению специалистов Центральной лаборатории социально-экономических измерений РАН – 4,0-4,5 млн. чел.. Среди них:

С наличием нелегальных иммигрантов связывают такие негативные явления, как ввоз и распространение наркотиков, возникновение и деятельность организованных преступных группировок, сформированных по земляческому принципу, опасность распространения инфекционных заболеваний и т. п.

К сожалению, органы статистики не прилагают должных усилий, чтобы более точно оценить число и влияние на демографическую ситуацию вновь прибывшего или временно находящегося на территории страны населения. Точная численность абсолютного большинства выделенных выше категорий мигрантов неизвестна. Разброс в оценках достаточно велик. Текущий учет не фиксирует значительную часть мигрантов, находящихся на территории страны.

Поможет ли перепись решить эту проблему?

К сожалению, едва ли.

Во-первых, решено отказаться от переписи наличного населения, ограничившись переписью населения постоянного (правда, специальные вопросы предусмотрены для лиц, временно находящихся на территории РФ и постоянно проживающих за рубежом). Непонятно при этом, как квалифицировать, например, месхетинских турок в Краснодарском крае, которые живут там уже более 10 лет, но тем не менее не имеют российского гражданства. И как вообще будут понимать переписчики слова “временно находящийся на территории РФ”? Практика показывает, что для официальных органов “постоянно проживающий” и “постоянно прописанный” (т.е., выражаясь современным языком, имеющий регистрацию по месту жительства) - синонимические понятия. Означает ли это, что и переписывать по “основному” листу будут только лиц с постоянной пропиской на территории РФ?

Во-вторых, вопрос о миграционных перемещениях будет задаваться не всем опрашиваемым, а только 25% из них. Непонятно, какой логикой руководствовались разработчики переписного листа, принимая такое решение.

В-третьих, вызывает серьезные сомнения полнота охвата населения переписью: есть основания полагать, что определенная категория лиц (нелегальные мигранты; лица, проживающие не по месту регистрации или не имеющие разрешения на трудовую деятельность и пр.) постарается избежать встречи с переписчиком, тогда как других переписчики просто не обнаружат. Речь идет в первую очередь о вынужденных мигрантах, проживающих в помещениях, не относящихся к жилому фонду (таких в ходе наших исследований в различных областях России мы встречали великое множество).