Кисриев Э. Закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ" и проблемы этничности //Бюллетень Сети этнологического мониторинга и раннего предупреждения конфликтов, N29, 2000
Уже давно известно, что национальность не поддается строгому определению и должна признаваться таким атрибутом, которому противопоказана жесткая правовая фиксация в актах гражданского состояния цивилизованного государства. Между тем, могут быть обстоятельства, когда совершенно необходимо законодательное вмешательство государства (если оно хочет считаться цивилизованным) в проблематику, затрагивающую этничность. Например, когда определенная этническая общность
(люди, живущие своим традиционным укладом) оказывается под безжалостными ударами наступающих индустриальных структур. В таких случаях необходима государственная защита путем предоставления им особых правовых гарантий и льгот. Эти меры позволили бы существенно сглаживать разрушительные удары модернизации и рыночной конъюнктуры на людей, живущих на своей земле своим традиционным укладом. В таких случаях встает вопрос: как юридически защитить этничность, если это понятие не может быть установлено с необходимой юридической строгостью? На наш взгляд, указанное противоречие является одним из самых сложных не только в юридическом ракурсе, но и в обществознании в целом.Как подсчитали российские этнографы, в нашей стране проживают 65 "коренных малочисленных народов", общая численность которых около полумиллиона граждан. Из них 13 этносов насчитывают каждый от 100 до 1000 человек. Конкретный пример разработки и принятия российского законодательства, призванного "защитить" малочисленные народы страны, которые, в силу известных условий новейшего времени, оказались под угрозой вымирания, позволит вскрыть и сформулировать некоторые из тех проблем, которые возникают в контексте вышеуказанного противоречия.
Вторая Государственная Дума разработала закон "Основы правового статуса коренных малочисленных народов России", который дважды (25 августа и 15 октября 1995 г.) был отвергнут президентом Ельциным на основании того, что ряд его положений не соответствует нормам Конституции РФ. Сложилась ситуация, когда формулировки статей
закона, способные защитить малочисленные народы, вступают в противоречие с основными конституционными принципами современного демократического государства. А приведение статей в соответствие с Конституцией лишает этот закон способности достичь своей цели.Наконец 22 мая 1996 г. Государственная Дума приняла в третьем чтении этот федеральный закон, а 5 июня того же года он был отклонен в Совете Федерации РФ. В заключении Комитета по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике Совета Федерации были высказаны конкретные замечания, содержание которых позволяет увидеть суть внутренней противоречивости законодательного пути разрешения этнической проблематики. Отметим самые характерные из них.
Так, в статьях закона (16, пп. 2 и 3) устанавливается представительство малочисленных народов в законодательных органах государственной власти субъектов РФ и представительных органах местного самоуправления, которое обеспечивается установлением специальных квот. В заключении Комитета указано, что "эти положения противоречат ст. 73 и 77 Конституции РФ". "Кроме того,-указывается в Заключении Комитета,-предоставление льгот по национальному признаку гражданам РФ может вызвать социальную напряженность в регионах Российской Федерации".
В ст. 23 закона сформулировано следующее положение: "Создание хозяйственных товариществ и обществ, производственных и потребительских кооперативов, государственных и муниципальных предприятий, занимающихся традиционной для малочисленных народов деятельностью с использованием природных ресурсов, промыслами, традиционными для малочисленных народов, на территориях их традиционного проживания и хозяйственной деятельности осуществляется с согласия органов местного самоуправления и уполномоченных представителей малочисленных народов и при условии, что на создаваемых предприятиях и в организациях не менее половины работающих составляют лица, относящиеся к малочисленным народам".
Это положение, призванное защитить основной источник существования малочисленных народов-традиционную хозяйственную деятельность на своей исконной территории-подвергается следующей юридической оценке Комитета СФ: "Положения ст. 23 # противоречат ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, которая запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам национальной принадлежности, и ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, которая запрещает издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина".
Еще ряд важных замечаний, высказанных в заключении и обусловивших отклонение законопроекта:
"Федеральный закон не учитывает компактное и дисперсное расселение представителей коренных малочисленных народов. При дисперсном расселении народов реализация большинства статей Федерального закона невозможна".
"В Федеральном законе дается определение понятия "коренных малочисленных народов" и устанавливается количественный критерий для признания народа малочисленным-менее 50 тыс. чел. Это ставит народы, насчитывающие немногим более 50 тыс. чел., в неравные условия с малочисленными народами".
"В связи со сложностью определения статуса многих российских малочисленных народов считаем целесообразным включить их перечень в настоящий Федеральный закон". Это положение весьма важно: для того, чтобы закон о защите малочисленных народов действовал, необходим, помимо всего прочего, законодательно
утвержденный список этих народов, которые будут иметь право пользоваться предоставляемыми законом льготами1.Совету Федерации РФ было предложено создать согласительную комиссию из представителей обеих палат "для преодоления возникших разногласий"2.
Вопреки всем этим трудностям, работа над законом продолжалась, и наконец 5 марта 1999 г. Государственная Дума приняла Закон в следующей формулировке: "О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ", одобренный Советом Федерации и 30 апреля 1999 г. подписанный президентом России.
Как известно, Дагестан является уникальным в этническом отношении регионом страны, и его этнокультурные реалии с самого начала никак не вписывались в формулировки законодательных проектов по поводу "коренных малочисленных народов". На всем протяжении разработок и принятия этого закона представители Дагестана выдвигали свои возражения, из которых становилось ясно, что закон не защитит малые народы Дагестана, их традиционные культуры, а взорвет всю сложившуюся в республике структуру этничностей, со всеми вытекающими из этого политическими последствиями.
Дело закончилось тем, что в ст. 1 принятого Закона записано: "Учитывая уникальность этнического состава населения Республики Дагестан по числу проживающих на ее территории народов, Государственный Совет Республики Дагестан определяет количественные и иные особенности ее коренных малочисленных народов, а также устанавливает перечень этих народов с последующим включением его в Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации"3. Это положение было внесено благодаря усилиям представителей Республики Дагестан в Совете Федерации. Может сложиться впечатление, что в данном случае мы имеем дело с действительно особыми, уникальными условиями бытия дагестанских малочисленных народов по сравнению с другими. Однако, на наш взгляд, это не так. Этнокультурные реалии всегда уникальны и неповторимы во всех уголках мира, и дело вовсе не в этом. Мы считаем, что обстоятельства, которые в конце концов привели к тому, что дагестанские этносы
были выведены за скобки Закона "О гарантиях прав#" до определения ситуации органами республиканской власти, не являются особенными. Просто в Дагестане фундаментальные противоречия попыток законодательного регулирования этничности более рельефны, наглядны и столь остры, что здесь отчетливей видна общая (системная) нерелевантность законодательного регулирования общественных отношений, при котором этничности придается правосубъектность. Социальная категория, которой нельзя придать строгого универсального и унифицирующего определения, не нарушая при этом основополагающих принципов защиты прав человека и гражданина, не может быть правовым субъектом. Этническая общность-феномен общественного сознания. Придание "национальности" статуса юридического лица неизбежно придает ей смысл, выходящий за рамки регулирования гражданских отношений, со всеми вытекающими отсюда последствиями. Необходимо отчетливо осознавать, что законодательное закрепление за этничностью ("нацией", "народностью", "национальностью", "этносом" и т.д.) правосубъектности, неизбежно превращает охваченную этим законодательством социальную реальность в реальность политическую.Если целью Закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов " была защита этнических групп, живущих своим традиционным укладом в сложных географических условиях, от вмешательства индустриальных структур, то результатом такого законотворчества станет еще более ускоренное разрушение традиционного уклада и гибель этничности, взятой законом под такую "защиту". Закон, в котором фигурируют этносы в качестве правовых субъектов, а территориям и ресурсам "принадлежащим им" предоставляются особые и льготные для этих этносов условия, автоматически включает механизмы разрушения подлинной традиционной этничности, ради которой создавался закон, и подмены ее суррогатом этничности. В результате достигается цель, противоположная поставленной. Дело в том, что "этничность" может иметь либо политический смысл (правосубъектность этничности запускает, в той или иной форме, механизм ее суверенизации
), и тогда подлинная этничность утрачивает смысл, внутри этничности складывается система властных отношений и, тем самым, с помощью таких правовых актов порождаются потенциальные "республики". Либо этничность должна сохранять культурологический смысл, и тогда она остается по своей природе экологическим феноменом (смысл этого понятия раскрывается в представлении об экологической нише, занимаемой определенной группой людей), а не совокупностью лиц "одной национальности", правила членства в которой никак не могут быть жестко определены, если это не подданство или гражданство.Итак, высшему исполнительному органу власти в Дагестане предстоит проделать трудную работу, а именно, "определить количественные и иные особенности ее коренных малочисленных народов", а также составить "перечень этих народов с последующим включением его в Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации". Как будут разрешаться эти задачи?
До недавнего времени общественность Дагестана вообще ничего не знала о принятии этого закона. Только 10 декабря 1999 г. в еженедельнике "Новое дело" появилась заметка под названием "Четыре народа-со статусом, а шестнадцать-без него". Ее автор, председатель Республиканского фонда по поддержке малочисленных народов "Инсан" Ю. Бигаев, отмечает: "из 20 народов Дагестана, численность каждого из которых составляет значительно меньше 50 тыс. чел., в настоящее время статус малочисленных народов имеют только агулы (13,8 тыс.), таты (13,6 тыс.), рутулы (15 тыс.) и цахуры (5,2 тыс.). Причем, агулы, таты и рутулы по количественному показателю существенно превосходят остальные народы, не получившие статус малочисленных". В статье приводится таблица, в которой представлена динамика численности малочисленных народов начиная с первых документированных данных 1866 г. (см. табл. 1). Главная мысль автора состоит в следующем: поскольку в соответствии с принятым законом осуществление программ, направленных на защиту коренных малочисленных народов, обеспечивается за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, руководство Дагестана должно не упустить свой шанс и своевременно направить в федеральные органы власти необходимые материалы4.
Эта заметка вызвала большой и вполне объяснимый резонанс. Дело в том, что новая структура высших республиканских органов власти (по новой Конституции РД, принятой летом 1994 г.) учитывает многонациональность республики. Высший исполнительный орган государственной власти-Государственный Совет состоит из 14 человек, по одному от каждой национальности. Хотя перечень "государствообразующих" национальностей в дагестанской конституции не приводится, это число выбрано не случайно. Дело в том, что именно таково число национальностей, "исторически проживающих на территории Дагестана". (Критерием статуса "исторически проживающих" может служить, по всей видимости, наличие сельского населения на территории республики.). Вот список этих национальностей: (1) аварцы, (2) агульцы, (3) азербайджанцы, (4) даргинцы, (5) кумыки, (6) лакцы, (7) лезгины, (8) ногайцы (9) русские (10) рутульцы, (11) табасаранцы, (12) таты, (13) цахурцы, (14) чеченцы. Кроме того, все, указанные здесь народы гарантированно представлены в дагестанском парламенте, в соответствующих численности пропорциях. Из них, как было указано выше, к малочисленным могут быть отнесены (1) агульцы, (2) рутульцы, (3) цахурцы и (4) таты.
Остальные 16 дагестанских этносов не имеют гарантированного представительства во власти по той простой причине, что их нет в перечне национальностей. Обладая всеми атрибутами самостоятельных этносов, которые могли бы быть отмечены этнографами (самостоятельный языковой статус, самосознание, компактные территориальные очаги обитания и т.д.), они были "консолидированы" в послевоенных переписях населения с самыми крупными дагестанскими национальностями
-аварцами (андийцы, арчинцы, ахвахцы, багуляльцы, бежтинцы, ботлихцы, генухцы, годабернцы, гунзибцы, дидойцы (цезы), каратинцы, тиндинцы, хваршинцы, чамаляльцы) и даргинцами (кайтагцы и кубачинцы). Решения относительно их статуса принимались административно. Их идеологической основой могла служить популярная тогда идея о "процессах консолидации" "малых" народов с "большими", а "больших" в единый "Советский народ". Можно предполагать и политическую подоплеку таких решений: величина народа во многом определяла уровень его представительства в структурах власти. В любом случае, все эти причины не имеют отношения к тому несомненному факту, что указанные народы, находясь в составе других народов, не только не утрачивали свои атрибуты этничности, но в последний период стали-устами своих лидеров-открыто подчеркивать свой самостоятельный статус.Заметка Бигаева в "Новом деле", в которой был обнародован Закон "О гарантиях прав малочисленных народов РФ" вызвала сильный общественный резонанс. Министерство по национальной политике, информации и внешним связям РД поспешило выступить со своими разъяснениями. Министр М. Гусаев направил в редакцию "Нового дела" письмо, опубликованное в №2 от 14 января 2000 г. Смысл реплики министра в следующем: во-первых, указанный закон "пока
не имеет отношения к народам Дагестана". (в публикации приводится вышеуказанное положение ст. 1 Закона, где сказано, что РД пока выводится за его рамки). Во-вторых, министр отмечает, что данные о настоящей численности малых народов Дагестана, приведенные в заметке Бигаева, не могут быть признаны достоверными, поскольку "таких данных#просто не существует". Действительно, поскольку этих народов нет в перечнях национальностей, как можно с достоверностью говорить об их численности. Наконец, сказано, что "официальные данные могут появиться лишь после переписи 2001 г. К этому времени будет завершена и большая работа по реализации приведенной выше статьи федерального закона#по отношению к народам Дагестана"5.Таким образом, решение проблемы откладывается до 2001 г., когда планируется провести перепись населения. Откладывание решений сложных социальных проблем часто бывает наилучшим их решением. Однако в данном случае такой путь только усугубит дальнейшее развитие ситуации. Нетрудно представить себе его сценарий. Прежде всего, возникшие в последние годы движения за самоопределение малочисленных народов получили четкую цель: добиться включения в перечень официальной регистрации национальностей в ближайшей переписи населения России. Это будет достигнуто без особых трудностей. За этим последуют требования изменения Конституции РД с тем, чтобы добиться гарантированного представительства в высших органах власти. Численность "дагестанских национальностей" достигнет тридцати. В дальнейшем возможны также изменения границ и увеличение числа сельских районов.
Однако не эти трансформации наиболее существенны. Льготы малым народам, если они действительно будут ощутимы, вызовут напряженность между представителями "больших" и "малых" народов. Действительно, почему, скажем, в высокогорном Рутульском районе, лезгины не будут иметь льготы, а рутульцы и цахурцы будут их иметь? Почему аварцы, в труднодоступных горах Ахваха, Ботлиха или Цумады не будут иметь покровительственные условия, а рядом живущие с ними ахвахцы, ботлихцы или цумадинцы-будут? Без сомнения, произойдет рост малочисленных этносов за счет перемены национальности многих представителей "больших" народов.
И, наконец, последнее предположение. Никакой реальной помощи, позволяющей малочисленным этносам, живущим своим традиционным укладом, адаптироваться в условиях безжалостной модернизации всех устоев жизни, этот закон обеспечить не сможет. Все положения этого закона станут правовыми лазейками не только для этнических, но и для капиталистических предпринимателей, они будут также синекурой для многочисленного государственного чиновничества. Подлинные проблемы малочисленных этносов не могут решаться в демагогических категориях "сохранения самобытности народа", "национального возрождения", "законных интересов народов" и т.д. с приданием "народу" статуса юридического лица. Проблемы, с которыми сталкиваются "малочисленные народы", должны быть сформулированы в конкретных понятиях и решаться конкретно в каждом отдельном случае При этом субъектами права должны быть вполне определенные организации, а не "народы, проживающие на территориях традиционного проживания свои предков, сохраняющие самобытный уклад жизни, насчитывающие в России менее 50 тыс. чел. и осознающие себя самостоятельными этническими общностями"6.
Таблица 1.
Динамика численности малочисленных народов Дагестана (в тыс. чел.)
1866 1886 1894 1916 1926 1938 1989
1. Агульцы 5.4 6.8 7.2 8.1 7.7 9.9 13.8
2. Андийцы 5.7 7.6 7.5 7.7 7.7 9.6 12.0*
3. Арчинцы 0.6 0.8 0.8 0.9 0.9 1.1 1.0*
4. Ахвахцы 2.5 3.6 3.7 2.9 3.7 4.7 5.0*
5. Багулальцы 2.0 2.6 2.6 3.1 3.1 4.9 4.0*
6. Бежчинцы 1.7 2.7 2.9 4.1 1.5 2.8 2.5*
7. Ботлихцы 1.1 1.3 1.3 1.4 3.4 4.1 4.5*
8. Генухцы 0.8 0.5 0.8 0.9 0.7 0.5 0.2*
9. Годаберинцы 0.8 1.2 1.4 1.4 1.4 1.9 2.5*
10.Таты 6.6 9.2 9.9 10.1 11.6 15.5 13.6
11.Гунзибцы 0.6 0.4 0.5 0.5 0.1 0.4 0.6*
12.Дидойцы (Цезы) 3.3 4.3 4.8 4.4 3.3 5.8 7.0*
13.Кайтагцы 7.1 16.4 17.9 16.7 14.4 17.2 7.0*
14.Каратинцы 4.2 5.8 5.7 6.5 5.3 6.7 6.0*
15.Кубачинцы 1.8 2.2 2.2 2.8 2.4 3.2 3.0*
16. Рутульцы 10.0 12.0 9.7 13.9 10.3 14.6 15.0
17.Тиндинцы 2.5 3.3 3.6 3.9 3.8 5.8 5.0*
18.Хваршины 1.1 1.4 1.5 1.7 1.0 2.0 2.0*
19.Цахурцы 3.4 5.2 5.1 5.0 3.5 4.6 5.2
20.Чамалальцы 2.5 3.9 4.6 5.8 3.4 5.7 4.0*
Значком * отмечены народы, не выделенные как таковые переписью населения 1989 г.
1. Федеральный закон "Основы правового статуса коренных малочисленных народов России" (принят Государственной Думой 22 мая 1996 г.)
2. Заключение Комитета Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике по Федеральному закону "основы правового статуса коренных малочисленных народов России". Приложение к постановлению Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 5 июня 1996 г. № 220-СФ.
3. Закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ" (подписан и вступил в действие 30 апреля 1999 г.)
4."Новое дело". 1999. 10 декабря.
5. "Новое дело". 2000. 14 января.
6. Определение взято из ст. 1. Понятие "коренные малочисленные народы России" закона "Основы правового статуса коренных малочисленных народов России".