22 октября 1997 г. в Томске состоялась учредительная конференция по созданию региональной немецкой национально-культурной автономии Томской области (далее - ННКА ТО). В конференции приняли участие 34 делегата, избранные на собраниях членов общества "Видергебурт" и
Томского отделения межрегионального фонда "Биль-дунг". Был принят Устав ННКА, избран ее Совет из 15 чел. и ревизионная комиссия (3 чел). Председателем Совета стал Л. Глок (председатель отделения фонда "Бильдунг", начальник управления образования Томской области).ННКА ТО - пятое в России общественное объединение граждан немецкой национальности, которое рассчитывает решить свои национальные проблемы на основе Закона РФ "О национально-культурной автономии", принятого и вступившего в действие в 1996 г. Такие общественные объединения планируется создать еще в 27 российских регионах, где есть территории проживания российских немцев, после чего предполагается создание федеральной немецкой НКА.
Создание ННКА в России - результат с трудом достигнутого компромиссного соглашения лидеров немецкого национального движения, главной задачей которого ставилась полная реабилитация российских немцев и восстановление немецкой автономии на Волге. В январе 1997 г. руководители 11 общественных организаций российских немцев: Международного союза российских немцев, Общества "Видергебурт", Совета немцев России, Международного союза немецкой культуры, Фонда "Российские немцы", Межрегионального фонда "Биль-дунг", Фонда реабилитации и помощи жертвам сталинизма и трудармейцам, Общественной академии наук российских немцев, Землячества немцев Поволжья и администраций немецких национальных районов в Алтайском крае и Омской области, - подписали "Декларацию о единстве действий". Декларация констатировала, что Закон РФ "О национально-культурной
автономии", "...не являясь ни в коей мере решением национального вопроса для народов России, дает, однако, возможность сделать в этом направлении очередной шаг". Было решено "объединить усилия с целью создания единой НКА российских немцев...", установив с этой целью тесное сотрудничество местных отделений немецких организаций в духе "Декларации". Решение о создании ННКА в России не означало прекращения борьбы за полную реабилитацию немцев и не рассматривалось как альтернатива идее восстановления немецкой государственности. Это решение было принято с целью использовать возможности, которые дает новый закон.Каковы эти возможности? Прежде всего, закон создает необходимую правовую базу для защиты национальных меньшинств, в том числе и немцев, в сфере культурной жизни. Предоставляя меньшинствам автономные права на развитие своей культуры, закон тем самым возлагает на них ответственность за воспроизводство своей этнокультурной самобытности, а значит, и ответственность за выживание этноса как такового. НКА имеют право создавать негосударственные дошкольные и образовательные (разных ступеней) учреждения с обучением на родном языке, библиотеки, музеи, клубы и другие учреждения культуры; издавать литературу на родном языке; представлять в органы государственной власти
предложения о сохранении и развитии национальной культуры; заключать договоры с неправительственными организациями за пределами РФ о культурном обмене и сотрудничестве в области сохранения национальной культуры и др.Однако не все положения закона имеют однозначное толкование, а некоторые из них входят в прямое противоречие с основополагающими принципами НКА. Здесь уместно будет упомянуть предысторию НКА в России.
Принцип НКА, теоретически разработанный австрийскими социал-демократами К. Реннером и О. Бауэром в конце ХIХ в. в связи с обострением национальных противоречий в Австро-Венгрии, в годы революций 1917 г. и гражданской войны был воплощен в сфере практической политики в России. Вот лишь основные факты. В январе 1918 г. Украинской Центральной радой был принят первый в мировой практике закон о национально-персональной автономии (синоним НКА). В 1917-1919 гг. осуществлялась культурно-национальная автономия мусульман тюрко-татар России.
В восточных регионах страны - в Сибири и на Дальнем Востоке - НКА получила наибольшее признание и развитие. В октябре 1917 г. в Томске на I-м общесибирском съезде мусульман была провозглашена НКА мусульман Сибири и Дальнего Востока. В июле 1918 г. состоялся съезд еврейских общин России, а в январе 1919 г. - съезд еврейских
общин Урала, Сибири и Дальнего Востока, создавшие систему еврейского самоуправления на основе НКА. Культурная (персональная, экстерриториальная) национальная автономия как форма национального самоопределения признавалась "вре-менными правительствами" периода гражданской войны (Временное Сибирское правительство в Омске, Самарский Комуч, Временное Всероссийское правительство - Директория).Новый шанс НКА получила с образованием Дальневосточной республики, Конституция которой содержала специальную главу "Автономия национальных меньшинств", согласно которой культурно-национальная автономия пре-доставлялась "всем национальным мень-шинствам, проживающим на территории Республики".
Наиболее полное воплощение НКА получила в Эстонии, где она просуществовала с 1925 по 1940 год, вплоть до включения Эстонии в состав СССР.
Немецкое самоуправление в России также мыслилось в форме НКА, с идеей которой выступил конгресс немцев Поволжья в апреле 1917 г. В течение года идея НКА поддерживалась всеми политическими течениями в немецком национальном движении. На основе НКА происходила самоорганизация и создание органов немецкого самоуправления в Западной Сибири. И лишь в 1918 г. немецкая автономия стала осуществляться "на советских началах" (т.е. национально-территориальных), в форме Трудовой коммуны немцев Поволжья, в 1924 г. преобразованной в Автономную рес-публику немцев Поволжья. В результате немецкое население других регионов, в том числе и Западной Сибири, оказалось за пределами автономии. Не решило проблему и создание немецких адми-нистративно-территориальных единиц (районов и сельсоветов), которые, не про-существовав и 10 лет, были ликвидированы.
В рамках складывавшейся в России модели НКА национальные меньшинства получали право на объединение в экстерриториальные национальные союзы, имеющие свои органы самоуправления: на местах - национальные советы, в центре - национальные собрания (думы, сеймы, курултаи и т.п.) как представительные органы, избирающие свои исполнительные комитеты. Эти структуры осуществляли функции национального самоуправления в деле народного образования, культурно-просветительной работы, социальной защиты и т.п. Вступление в национальный союз было добровольным, персональным (отсюда другое название этого вида автономии - национально-персональная). НКА позволяла самостоятельно и свободно, без вмешательства и опеки государства, удовлетворять этнокультурные интересы, не разрушая территориальной целостности государства и тем самым способствуя установлению межнационального мира и согласия.
Непризнание НКА Советской властью (утверждение о том, что отдельные ее элементы использовались в 20-е годы в СССР, в принципе неверно, поскольку национальные районы и сельсоветы строились на территориальной основе) привело к тому, что вплоть до конца 80-х годов сохранялся взгляд на культурную автономию как на "утопическую" и "мелкобуржуазную" затею, не соответствующую "классовым интересам" пролетариата. К этому времени уже многие государства мира успешно решали национальные проблемы на основе НКА.
В силу исторических причин возвращение НКА в политическую практику России и СНГ в 90-е годы не было простым. Возрождение интереса к культурной автономии рассматривалось не как способ решения национальных проблем, а как опасная тенденция, направленная на обострение и разжигание национальной вражды. С другой стороны, сторонники радикального национально-территориального подхода также предпочитали не упоминать об исторической прецедентности НКА в России, справедливо усматривая в ней неудобную для себя альтернативу. Скепсис был настолько велик,
что даже сторонники НКА пессимистически смотрели на возможность ее осуществления в России.Тем не менее НКА, хотя и с немалым трудом, находила все большее признание, становясь необходимым элементом политического сознания различных, зачастую полярно противоположных, политических сил. В 1992 г. Чувашский национальный конгресс заявил о необходимости создания НКА для чувашской диаспоры. В феврале 1993 г. II съезд татар Тюменской области принял "Основные положения культурной автономии сибирских татар", отвергнув вариант территориальной автономии. За культурную автономию высказалось 87% участников I конгресса украинцев России, состоявшегося в Москве в октябре 1993 г. На принципах, сходных с НКА, строилась и концепция "Программы самоорганизации российских немцев в
РФ", предложенная В. Дизендорфом. В сентябре 1994 г. Министерство по делам национальностей РФ вынесло на рассмотрение Госдумы первый вариант проекта федерального закона РФ "О национально-культурной автономии". В 1996 г. закон был принят и вступил в действие.В Томской области новый закон был воспринят с воодушевлением. Кроме немцев, желание создать свои культурные автономии выразили чуваши, татары, башкиры, украинцы, азербайджанцы. Однако осуществить на практике право на НКА оказалось непросто. Трудность представляет прежде всего то, что порядок образования НКА предусматривает ее создание "снизу вверх", от местного до регионального (в субъектах РФ) и далее - федерального уровня. При этом низовые, местные НКА учреждаются представителями общественных объединений. На практике это означает, что на местах должно быть, как минимум, два общественных объединения, которые и могут создать НКА. А между тем в Томской области зарегистрировано около 30 национально-культурных обществ, но лишь немцы и поляки имеют по 2 общественных объединения, а значит, и реальную возможность создать НКА. Другим меньшинствам нужно сначала создать еще по одному общественному объединению.
Такой подход означает также невозможность участия в создании своей НКА граждан, не входящих в национально-культурные объединения. Ограниченность закона об НКА, как об этом говорилось на учредительной конференции ННКА ТО, заключается также в том, что закон предусматривает такое распределение прав и обязанностей по поддержке национальной культуры и языка между государственными структурами и органами НКА, которое фактически исключает реальное самоуправление в этой важной сфере.
И, наконец, законом не предусматривается осуществление НКА представительных функций, тем более, что она как общественное объединение не может представлять интересы всех граждан данной национальности в сфере культуры. Как очень ограниченная форма участия представителей меньшинств в процессе обсуждения и принятия определенных решений предусмотрены лишь советы при органах исполнительной власти
с правом совещательного голоса.Сохранение жесткого контроля и опеки государства над НКА существенно умаляет ее возможности как механизма, призванного удовлетворить национальные запросы и снизить этническую конфликтогенность в России.