Хотя никто не дал удовлетворительного ответа на вопрос, что есть меньшинства, кажется, все знают о существовании данного феномена как субъекта истории и политики, а также как предмета научных и общественных дебатов. Общепризнанным является то, что у меньшинств есть свои права, и они нуждаются в защите. Бывший Верховный комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств Макс ван дер Штул однажды самоуверенно заявил, что "он не знает, что есть национальные меньшинства, но зато может точно сказать, есть или нет эта проблема в том или ином месте или в стране, где ему приходится бывать". Совет Европы настолько уверен в существовании данной категории населения и в том, что она нуждается в защите, что принял "Рамочную конвенцию по защите национальных меньшинств". Государства-члены дружно ее ратифицировали и каждый год предоставляют отчеты о выполнении конвенции, а специальная комиссия в Страсбурге наблюдает за ее исполнением.

В феврале 2002 г. члены этой комиссии посетили Россию с целью собрать дополнительную информацию о выполнении конвенции от представителей правительства, общественных организаций и из других источников. На первый день своего пребывания группа попросила назначить встречу со мной, видя в Институте этнологии РАН один из основных источников точной информации об этнокультурных проблемах России. Это была любопытная встреча. Меня поразила убежденность взрослых и серьезных людей в высшей правоте декларации-конвенции и обозначенного этим документом миссионерского мандата. Тогда мне подумалось, что у членов комиссии, главным образом выходцев из стран Восточной Европы, будут проблемы с написанием справки по России, а у России могут быть проблемы с восприятием того, что будет написано в этой справке. Однако обнародованный 13 сентября 2002 г. доклад о выполнении конвенции Российской Федерацией, который попал мне в руки уже в декабре, оказался лучше, чем я ожидал. Авторы обошли слабые места самой конвенции (или просто не задавали себе таких вопросов) и смогли сформулировать некоторые замечания и рекомендации, которые скоро станут доступны российскому классу управленцев и, возможно, даже будут приняты к исполнению, как того требует порядок членства в Европейском сообществе.

Однако требуется анализ доклада комиссии как в целях возможного применения международно-правового документа на территории России, так и в целях назревшей ревизии так называемой политики меньшинств и одного из поздних порождений этой политики в виде самой Рамочной конвенции. Это, на наш взгляд, одна из ведущих тем истекшего года и наступившего десятилетия, хотя профессиональных дебатов по данной проблеме до сих пор не состоялось.

Сама доктрина меньшинств с момента ее рождения в начале ХХ века была крайне политизированной, а с научной точки зрения - уязвимой. Рождение и существование теории меньшинств и основанной на ней политико-правовой практики было связано с проблемой существования разных форм неравенства людей, основанных на этнических, религиозных, расовых и языковых различиях, а точнее - на принадлежности людей к культурно отличительной общности. Таким образом, фактор неравенства и приниженного статуса, а также групповая принадлежность стали отличительной маркой проблемы меньшинств, в отличие от схожих проблем прав человека или социальных доктрин. И все же в сфере правовой протекции проблема меньшинств всегда воспринималась как проблема человека-личности, связанная с его принадлежностью к группе, а не как проблема группы per ce.

Именно поэтому аналогичная и более ранняя декларация ООН в своем названии имела формулу "о правах личностей, принадлежащих к#", а не о правах меньшинств. Европейская Рамочная конвенция нарушила это важный принцип и предложила мыслить меньшинства в категории группового права - одного из самых спорных и трудно исполнимых концептов. Ситуацию несколько спасает само понятие "рамочности", но международный опыт подсказывает, что и рамочный международно-правовой документ может превратиться в орудие жесткого давления на государства-участники и на других действующих субъектов права. Ссылки на неисполнение тех или иных международных конвенций, даже если последние изжили себя или изначально были глупыми, верно служат интересам современного геополитического соперничества и тому, чтобы отыграться по отношению к более слабому или чтобы ослабить сильного.

Главный недостаток европейской конвенции - это дальнейшее закрепление несостоятельной идеологии и бытовых представлений о существовании групп меньшинств как коллективных тел или подобия реестра предприятий со списками акционеров. Более того, инспектирующие соблюдение конвенции настаивают на необходимости иметь в стране список меньшинств и сокрушаются, когда такого списка нет. В частности, в докладе по России говорится: "Консультативная Комиссия отмечает, что Российская Федерация не установила список национальных меньшинств, и страна не имеет твердой позиции относительно того, какие именно группы должны подпадать под действие конвенции или какое определение национального меньшинства должно использоваться".

Мне представляется, что отход Рамочной конвенции от принципа приоритета личностного права в пользу права не устанавливаемого в принципе субъекта является ошибочным, и это положение должно быть исправлено. Проблема меньшинств состоит прежде всего в приниженном положении части общества, обусловленном факторами культурной отличительности от доминирующей в данном обществе культуры. Правящее этническое меньшинство, как это имеет место на уровне ряда региональных сообществ в России, является только статистическим меньшинством и не может быть субъектом конвенции. В данной ситуации защиты требуют лица, принадлежащие к численно доминирующей, но политически недопредставленной и даже притесняемой культуре. Именно они находятся в ситуации меньшинства.

Кроме того, очень распространенной является ситуация, когда представители той или иной этнической общности в рамках регионального сообщества составляют большинство, причем господствующее большинство, и даже осуществляют политику притеснения представителей местных малых культур, но на общенациональном уровне данная культура или общность могут рассматриваться как меньшинства. В этом контексте самый расширительный ответ на вопрос "кто есть этнические меньшинства в России?" будет состоять в признании меньшинствами всех представителей нерусских народов, ибо только этнические русские составляют подавляющее демографическое большинство. Собственно говоря, из этого общего подхода исходит ОБСЕ и ее комиссия, инспектировавшая Россию.

Однако комиссия справедливо признала, что в нашей стране имеется традиция негативного восприятия самого термина "национальное меньшинство", восходящая к уничижительному определению "нацмены" в бытовом языке. Кроме того, большинство нерусских народов обучено категоризировать себя как нации, а не как меньшинства. Все это не исключает самой возможности для представителей данных групп быть бенефециариями конвенции по правам меньшинств, но не означает, что сами эти группы должны назваться меньшинствами. Доклад комиссии отмечает как позитивный именно инклюзивный подход России к самому субъекту, на который распространяется действие конвенции. "Представляется, что федеральные власти готовы применять Рамочную конвенцию также в отношении меньшинств, которые относительно недавно прибыли в Российскую Федерацию, а также обеспечить негражданам, принадлежащим к таковым группам, возможность обращаться к защите в рамках данной конвенции". Однако дальше следует примечательная оговорка: "Этот подход следует приветствовать в той мере, насколько он используется в соответствии с принципами, содержащимися в статье 3 Рамочной конвенции". Речь идет о том, что национальный суверенитет и принцип гражданства являются основными по отношению к проблеме меньшинств.

Собственно говоря, за всем этим скрывается латентная и возможно даже не осознаваемая полемика между Россией и ОБСЕ, которая сводится к тому, что наша страна готова распространять деятельность конвенции на все не доминирующие группы: от вынужденных мигрантов до представителей коренных малочисленных народов Севера. ОБСЕ в принципе занимает такую же позицию: в категорию меньшинств должны попадать и неграждане, имеющие культурную отличительность и вытекающие из этого особые запросы и некоторые права. Однако это может поставить в трудное положение как западноевропейские страны, так и некоторые страны бывшего СССР (Латвия и Эстония), которые намеренно обманной казуистикой вывели часть населения, принимавшую участие в создании нового государства, из категории граждан страны, попытавшись тем самым снять с себя ответственность за исполнение мер по поддержке и защите культуры и языка, а также по политическому представительству этой части населения своих стран. Европа в свое время дала добро на акцию выведения из гражданства доброй половины населения двух постсоветских государств. Позднейшие усилия Макса ван дер Штула в рамках защиты прав меньшинств принесли крайне скромные результаты

Другим отступлением европейцев от мировой нормы стала измененная формулировка субъекта конвенции: им стали не лица, принадлежащие к языковым, этническим, религиозным и расовым меньшинствам, а "национальные меньшинства". Почему "национальные" и почему никакие другие? Только в восточно-европейской и советской традиции термин "национальный" было принято использовать в этническом смысле. Поскольку территориальные контуры этнонаций не совпадают с государственными границами, то "национальными меньшинствами" считались и до сих пор считается часть людей, проживающая за пределами государств основного проживания этнически родственного населения (венгры за пределами Венгрии или поляки за пределами Польши). Под этим же термином со временем стали понимать любые другие группы меньшинств, большинство которых имеет статус нации.

Что имели в виду ОБСЕ, создавая пост верховного комиссара, или Совет Европы, принимая Рамочную конвенцию, не очень ясно. Однако предложения представителей Венгрии и Турции, озабоченных "разделенностью наций" и плохо обученных современному обществознанию, были, тем не менее, приняты. Вместо этнических, языковых и религиозных появились "национальные меньшинства". Это позволяло канализировать внимание и деятельность ОБСЕ и Совета Европы в направлении тех стран, где признается данная дефиниция и данная категория населения. Поскольку в Великобритании, Испании, Франции или Финляндии "национальных меньшинств" нет (в общественно-политическом дискурсе), а есть равностатусные общины и народы, или языковые и религиозные меньшинства, или мигрантские общины, то и делать ОБСЕ здесь нечего. Ван дер Штул занимался все свои годы службы Венгрией и Югославией, Латвией и Эстонией, Украиной (Крымом) и совсем немного - Казахстаном и Киргизией. В Западную Европу его не пустили.

Доклад по России затрагивает также проблему списка национальностей в связи с переписью населения 2002 г. Признается целесообразность составления такого списка индивидуальных "этнических происхождений" для получения адекватной переписной информации, но говорится, что не все представители власти и другие вовлеченные в процесс переписи понимают сугубо добровольный принцип получения ответа на этот вопрос. Пункт 28 доклада заслуживает дословного цитирования, ибо касается Института этнологии и антропологии РАН: "Консультативная комиссия в курсе разногласий, которые возникли вокруг проекта списка категорий этнического происхождения, который был подготовлен для переписи в Институте антропологии и этнологии. Эти разногласия касаются особенно некоторых предложений указанного института включить некоторое число категорий этнического происхождения, которые не были включены в аналогичный список последней советской переписи 1989 г. Консультативная комиссия полагает, что, хотя и не следует создавать искусственные группы, особое внимание должно быть обращено на вопрос, существуют ли лица, которые стремятся добиться признания их отдельной идентичности в ходе проведения переписи. Поэтому комиссия поддерживает продолжение консультаций по этой проблеме, включая участие представителей самих этих меньшинств. В то же самое время консультативная комиссия считает, что вышеупомянутый список, однажды определенный, не должен трактоваться как исключительный фактор в определении того, какие группы меньшинств подпадают под действие Рамочной конвенции и поэтому могут искать поддержки согласно статье 5 Рамочной конвенции".

Думается, что это высказывание является вполне приемлемым и даже полезным уже и после переписи. Ибо нарушением конвенции было бы продолжать руководствоваться секретным постановлением Правительства РФ о том, какие народы Дагестана считать малочисленными и подпадающими под действие закона о коренных малочисленных народах. В этом постановлении были перечислены 14 самых крупных народов республики, включая русских, но не были названы ни один из двух десятков действительно малочисленных дагестанских народов. Перед самой переписью руководство Дагестана снова выступило с той же позицией непризнания и исключения, что противоречит международным нормам и социально-культурным реалиям: на моем рабочем столе лежат петиции нескольких сот тех же дидойцев с требованием признать их отдельным народом в ходе переписи. Институт этнологии совместно с ОБСЕ готов специально проконтролировать реализацию этой рекомендации при подведении итогов переписи.

Важными пунктами в докладе комиссии представляются решительная поддержка отмены процедуры фиксации этнической принадлежности в гражданских паспортах и призыв завершить обмен старых советских паспортов до 2004 года. В тоже время комиссия считает, что можно создать какую-то новую систему, которая позволяла бы жителям страны фиксировать их этническую идентификацию. В этой связи доклад поддерживает возможность паспортных вкладышей на языках титульных групп в республиках, а также запись этнической принадлежности в свидетельствах о рождении, если последняя будет осуществляться на строго добровольной основе и если будет сохраняться возможность изменить или вообще удалить данную запись по желанию самого человека. Выскажу свое несогласие не только с самим предложением подобной записи, но и с тем, как это все трактуется. Во-первых, в свидетельство о рождении могут по желанию записать национальность родителей, а не самого новорожденного, ибо человек рождается без этничности. Во-вторых, эта запись может говорить об этническом происхождении, но не об этнической принадлежности. В-третьих, такая запись противоречит другим международным и европейским нормам, запрещающим в гражданских документах определять этническую принадлежность, а также противоречит и Конституции России. Наконец, реализация этой рекомендации связана с процедурными трудностями. Зачем человеку ходить в какие-то государственные учреждения и исправлять или уничтожать в своем свидетельстве о рождении запись собственной национальности, которую сделали его родители при рождении младенца? Из этого частного примера следует сделать вывод, что нужно быть осторожнее с рекомендациями ОБСЕ или Совета Европы: некоторые из них могут быть некомпетентными или сугубо политизированными.